Голова SEC: планує створити регуляторну структуру для чотирьох типів токенів, щоб покласти край епосі "один розмір підходить всім".

Автор: Paul S. Atkins, голова SEC США

Укладач: Луффі, Foresight News

Оригінальна назва: Останній виступ голови SEC США: прощавай “один розмір підходить усім”, буде встановлено чотири категорії стандартів регулювання токенів

Пані та панове, доброго ранку! Дякую вам за тепле представлення, а також за запрошення сьогодні бути тут, ми продовжимо обговорення того, як США ведуть в епоху наступних фінансових інновацій.

Останнім часом, говорячи про лідерство США у революції цифрових фінансів, я описав «Project Crypto» як регуляторну структуру, створену для того, щоб відповідати енергії американських інноваторів (примітка: Комісія з цінних паперів і бірж США запустила 1 серпня цього року ініціативу Project Crypto, метою якої є оновлення правил та регулювання цінних паперів, щоб американські фінансові ринки змогли реалізувати ланцюгові технології). Сьогодні я хотів би окреслити наступні кроки в цьому процесі. Основою цього кроку є дотримання принципів справедливості та здорового глузду в процесі застосування федерального закону про цінні папери до криптоактивів та супутніх угод.

В найближчі кілька місяців я очікую, що SEC (Комісія з цінних паперів США) розгляне створення системи класифікації токенів на основі тривалого аналізу інвестиційних контрактів Howey, одночасно визнаючи, що у наших законодавчих нормах є межі застосування.

Наступний зміст, який я збираюся викласти, в значній мірі базується на новаторській роботі спеціальної робочої групи з криптовалют, очолюваної комісаром Хестером Пірсом. Комісар Пірс створила рамки, спрямовані на забезпечення послідовного та прозорого регулювання криптоактивів відповідно до економічної суті, а не на основі гасел чи панічних настроїв. Я ще раз підкреслюю, що поділяю її бачення. Я ціную її лідерство, важку працю та наполегливість у просуванні відповідних тем протягом багатьох років. Я довго працював з нею і дуже радий, що вона погодилася взяти на себе це завдання.

Моя доповідь буде зосереджена на трьох темах: по-перше, важливість чіткої системи класифікації токенів; по-друге, логіка застосування тесту Ховей, визнання факту, що інвестиційний контракт може бути припинений; по-третє, що це означає на практиці для інноваторів, посередників та інвесторів.

Перед початком я хотів би ще раз підкреслити: хоча співробітники SEC серйозно працюють над проектом поправок до правил, я повністю підтримую зусилля Конгресу щодо закріплення в законодавстві комплексної структури ринку криптовалют. Моє бачення узгоджується з законопроектом, який наразі розглядається Конгресом, і має на меті доповнити, а не замінити ключову роботу Конгресу. Комісар Пірс та я визначили підтримку дій Конгресу як пріоритет і будемо продовжувати це робити.

Співпраця з заступником голови Pham була дуже приємною, я бажаю кандидату на посаду голови Комісії з товарних ф'ючерсів (CFTC), якого номінував президент Трамп, Mike Selig, швидкого та успішного підтвердження. Досвід роботи з Mike протягом останніх кількох місяців переконав мене, що ми всі прагнемо допомогти Конгресу швидко просунути двопартійний законопроект про структуру ринку та подати його на підпис президенту Трампу. Немає нічого більш ефективного для запобігання зловживанням з боку регуляторних органів, ніж добре сформульовані законодавчі акти, ухвалені Конгресом.

Щоб заспокоїти свою команду з питань відповідності, я тут роблю звичайне застереження: моя промова відображає лише мою особисту точку зору як голови і не обов'язково відображає загальну позицію інших комісарів чи SEC.

сповнені невизначеності десять років

Якщо ви вже втомилися чути питання «Чи є криптоактиви цінними паперами?», я вас дуже розумію. Це питання є заплутаним, оскільки «криптоактиви» не є терміном, визначеним федеральним законодавством про цінні папери, це технічний опис, який лише вказує на спосіб зберігання записів та передачі вартості, але майже не згадує про правові права, що супроводжують конкретні інструменти, чи економічну суть конкретних угод, а ці аспекти є ключовими для визначення того, чи є актив цінним папером.

Я вважаю, що більшість криптовалют, які сьогодні торгуються, не є цінними паперами. Звичайно, певний конкретний токен може бути проданий як частина інвестиційного контракту під час випуску цінних паперів, що не є радикальною точкою зору, а є прямим застосуванням законодавства про цінні папери. Законодавче визначення цінних паперів перераховує загальноприйняті інструменти, такі як акції, векселі, облігації тощо, і додає більш широкий клас: «інвестиційний контракт». Останній описує відносини між сторонами, а не постійну етикетку, що прикріплена до певного предмета. На жаль, законодавство також не надає визначення цьому терміна.

Інвестиційний контракт може бути виконаний або розірваний. Не можна вважати, що інвестиційний контракт дійсний вічно лише тому, що об'єкт інвестиційного контракту все ще торгується на блокчейні.

Проте, протягом останніх кількох років занадто багато людей стверджували, що якщо певний токен колись належав до предмета інвестиційного контракту, він завжди буде цінним папером. Ця хибна думка навіть далі припускає, що кожна наступна транзакція цього токена (незалежно від того, де і коли) є торгівлею цінними паперами. Мені важко узгодити цю думку з законодавством, рішеннями Верховного суду або загальною логікою.

Водночас розробники, біржі, депозитарії та інвестори продовжують шукати шлях у тумані, не маючи керівництва від SEC, а навпаки, стикаючись із перешкодами. Токени, які вони бачать, деякі виконують роль платіжних інструментів, інші - інструментів управління, колекційних предметів або ключів доступу, а деякі мають змішаний дизайн, що ускладнює їх віднесення до будь-якої існуючої категорії. Але протягом тривалого часу регуляторна позиція ставила всі ці токени на один рівень із цінними паперами.

Ця точка зору є одночасно нестійкою та нереалістичною. Вона приносить величезні витрати, але має незначний ефект; вона несправедлива як до учасників ринку, так і до інвесторів, не відповідає закону і викликає хвилю міграції підприємців за кордон. Реальність така: якщо США будуть наполягати на тому, щоб кожна інновація в блокчейні проходила через мінне поле законодавства про цінні папери, ці інновації переїдуть до юрисдикцій, які готові розрізняти різні типи активів і заздалегідь встановлювати правила.

Навпаки, ми будемо робити те, що повинні робити регулятори: встановити чіткі межі та пояснити їх зрозумілою мовою.

Основні принципи проекту Crypto

Перш ніж викладати свою точку зору щодо застосування законодавства про цінні папери до криптовалют та їхньої торгівлі, я хотів би спочатку зазначити два основні принципи, які керують моїм мисленням.

По-перше, незалежно від того, чи акції представлені у вигляді паперового свідоцтва, записи на рахунках депозитарної установи та розрахункової компанії (DTCC), чи у формі токенів на публічному блокчейні, вони залишаються акціями; облігації не перестануть бути облігаціями, якщо їх платіжний потік буде відслідковуватися за допомогою смарт-контрактів. Незалежно від форми представлення, цінні папери завжди залишаються цінними паперами. Це легко зрозуміти.

По-друге, економічна сутність переважає над ярликом. Якщо актив в основному представляє собою претензію на прибуток певної компанії і при його випуску супроводжується зобов'язанням, що залежить від зусиль інших у керівництві, то навіть якщо його називають «токеном» або «неконвертованим токеном (NFT)», це не звільняє його від чинного законодавства про цінні папери. Навпаки, якщо токен раніше був частиною фінансової угоди, це не означає, що він магічно перетвориться на акції працюючої компанії.

Ці принципи не є новими. Верховний суд неодноразово підкреслював, що при визначенні застосування закону про цінні папери слід зосередитися на сутності угоди, а не на формі. Нова зміна полягає в масштабах і швидкості еволюції типів активів на цих нових ринках. Цей темп вимагає від нас гнучко реагувати на термінову потребу учасників ринку у рекомендаціях.

послідовна система класифікації токенів

Виходячи з вищезазначеного контексту, я хотів би окреслити свої поточні погляди на різні види криптоактивів (зверніть увагу, що цей список не є вичерпним). Ця рамка була сформована на основі місяців круглих столів, понад сотні зустрічей з учасниками ринку та сотень письмових думок від громадськості.

• По-перше, що стосується законопроекту, який наразі розглядає Конгрес, я вважаю, що «цифрові товари» або «мережеві токени» не є цінними паперами. Цінність цих криптоактивів за своєю суттю пов'язана з програмним функціонуванням «досконалої» та «децентралізованої» криптосистеми, і виникає з цього, а не з очікуваного прибутку, що виникає від управлінських робіт інших осіб.
• По-друге, я вважаю, що «цифрові колекційні предмети» не є цінними паперами. Ці криптоактиви призначені для колекціонування та використання, можуть представляти або надавати власнику права на цифрове вираження або посилання на художні твори, музику, відео, торгові картки, внутрішньоігрові предмети або мережеві меми, персонажів, події, тренди. Покупці цифрових колекційних предметів не очікують отримати прибуток від повсякденної управлінської діяльності інших.
• По-перше, я вважаю, що «цифрові інструменти» не є цінними паперами. Ці криптоактиви мають реальну функцію, таку як членство, квитки, сертифікати, докази власності або ідентифікаційні значки. Покупці цифрових інструментів не очікують отримувати прибуток від повсякденної діяльності інших.
• Четверте, «токенізовані цінні папери» зараз є і в майбутньому залишаться цінними паперами. Ці криптоактиви представляють собою право власності на фінансові інструменти, зазначені в визначенні «цінного паперу», які зберігаються в крипто-мережі.

Тест Хоуі, зобов'язання та припинення

Хоча більшість криптоактивів самі по собі не є цінними паперами, вони можуть стати частиною інвестиційного контракту або підпадати під його юрисдикцію. Такі криптоактиви зазвичай супроводжуються певними заявами або зобов'язаннями, які емітент зобов'язаний виконувати для задоволення вимог тесту Howey.

Основою тесту Хауі є: інвестування коштів у спільне підприємство з розумним очікуванням отримання прибутку завдяки зусиллям інших у сфері управління. Очікування прибутку покупців залежить від того, чи зробив емітент заяву або зобов'язання щодо проведення основних управлінських зусиль.

На мій погляд, ці заяви або зобов'язання повинні чітко та недвозначно вказувати на основні управлінські зусилля, які здійснюватиме емітент.

Наступне питання: як відокремити нецінні папери криптоактиви від інвестиційного контракту? Відповідь проста і глибока: емітент або виконав заяву чи зобов'язання, або не виконав їх, або контракт було розірвано з інших причин.

Щоб краще зрозуміти, я хочу поговорити про місце в пагорбах Флориди. Я з дитинства дуже добре знайомий з цим місцем, яке колись було місцем розташування імперії цитрусових Вільяма Дж. Хоуі. На початку двадцятого століття Хоуі придбав понад 60 тисяч акрів незайнятої землі, висадивши поруч зі своїм маєтком апельсинові та грейпфрутові гаї. Його компанія продавала ділянки фруктових садів приватним інвесторам і брала на себе відповідальність за їх вирощування, збору та продажу фруктів.

Верховний Суд переглянув цю угоду Howey і встановив стандарт тестування, який визначає інвестиційний контракт, що вплинув на кілька поколінь. Але сьогодні земля Howey зазнала кардинальних змін. Його маєток, побудований у 1925 році в окрузі Лейк, штат Флорида, все ще стоїть через століття, використовується для проведення весіль та інших заходів, а оливкові гаї, які колись оточували маєток, в основному зникли, поступившись місцем курортам, полям для гольфу світового класу та житловим районам, що стало ідеальною пенсійною спільнотою. Важко уявити, що сьогодні хтось, стоячи на цих полях та тупикових вулицях, вважає їх цінними паперами. Проте протягом багатьох років ми спостерігали, як той самий тест жорстко застосовувався до цифрових активів, які також зазнали таких же глибоких трансформацій, але все ще несуть етикетки з моменту випуску, наче нічого не змінилося.

Земля навколо вілли Хауї ніколи не була цінним папером; вона стала предметом інвестиційного контракту через певні угоди, і коли ці угоди припиняються, вона більше не підлягає інвестиційному контракту. Звичайно, хоча підприємство на землі зазнало кардинальних змін, сама земля залишалася незмінною.

Спостереження комісара Пірса є абсолютно правильними: на початковому етапі випуску токенів проєкту можуть бути залучені інвестиційні контракти, але ці зобов'язання не є вічними. Мережа буде зріти, код буде реалізовано, контроль буде децентралізовано, роль емітента зменшиться або навіть зникне. У певний момент покупці більше не покладаються на основні управлінські зусилля емітента, а більшість угод з токенами більше не ґрунтуються на «раціональних очікуваннях, що якась команда все ще домінує». Коротше кажучи, токен не стане цінним папером лише тому, що колись був частиною угоди про інвестиційний контракт, так само як гольф-поле не стане цінним папером лише тому, що колись було частиною інвестиційного проєкту в цитрусові.

Коли інвестиційний контракт може бути визнаний таким, що виконано, або закінчено згідно з його умовами, токени можуть продовжувати торгуватися, але ці угоди не стануть цінними паперами лише через історію походження токенів.

Як багато з вас знають, я рішуче підтримую супердодатки у фінансовій сфері, які дозволяють зберігати та торгувати різними класами активів під єдиною регуляторною ліцензією. Я попросив співробітників SEC підготувати відповідні пропозиції для розгляду SEC: дозволити торгівлю токенами, пов'язаними з інвестиційними контрактами, на платформах, які не регулюються SEC, включаючи посередників, зареєстрованих у Комісії з торгівлі товарними ф'ючерсами (CFTC) або підпорядкованих державній регуляторній системі. Хоча фінансові операції повинні залишатися під контролем SEC, ми не повинні перешкоджати інноваціям та вибору інвесторів, вимагаючи, щоб базовий актив міг торгуватися лише в певному регуляторному середовищі.

Важливо зазначити, що це не означає, що шахрайство раптово стало прийнятним, або що увага SEC зменшилася. Антифродові положення все ще застосовуються до неправдивих заяв і упущень, пов'язаних з продажем інвестиційних контрактів, навіть якщо сам об'єкт активу не є цінним папером. Звичайно, що стосується цих токенів як товарів у торгівлі між штатами, Комісія з товарних ф'ючерсів (CFTC) також має антифродові та антиманіпуляційні повноваження і може вжити заходів щодо неналежної поведінки в торгівлі цими активами.

Це означає, що наші правила та правозастосування будуть відповідати економічній сутності “інвестиційний контракт може бути припинено, мережа може функціонувати незалежно”.

регуляторні дії щодо криптовалют

В найближчі кілька місяців, як передбачено законопроектом, що наразі розглядається Конгресом, я сподіваюся, що SEC також розгляне ряд виняткових положень для створення налаштованої системи випуску криптоактивів, які є частиною інвестиційного контракту або підлягають інвестиційному контракту.

Я попросив працівників підготувати відповідні рекомендації для розгляду SEC, ці рекомендації спрямовані на сприяння фінансуванню, інклюзії інновацій, водночас забезпечуючи захист інвесторів.

Спрощуючи цей процес, інноватори у сфері блокчейну можуть зосередити свою енергію на розробці та взаємодії з користувачами, а не блукати лабіринтом регуляторної невизначеності. Крім того, цей підхід сприятиме розвитку більш інклюзивної та динамічної екосистеми, що дозволить менш масштабним проектам з обмеженими ресурсами вільно експериментувати та процвітати.

Звичайно, ми продовжимо тісно співпрацювати з Комісією з торгівлі товарними ф'ючерсами (CFTC), банківськими регуляторами та відповідними підрозділами Конгресу, щоб забезпечити наявність належної регуляторної бази для нецінних криптоактивів. Наша мета не полягає в розширенні юрисдикції SEC, а в тому, щоб забезпечити захист інвесторів, одночасно сприяючи розвитку фінансування.

Ми будемо продовжувати слухати всі сторони. Спеціальна робоча група з криптовалют та відповідні відомства провели численні круглі столи, переглянули велику кількість письмових коментарів, але нам потрібні додаткові відгуки. Нам потрібні відгуки від інвесторів, розробників, які турбуються про виконання коду, а також від традиційних фінансових установ, які прагнуть брати участь у ринках на блокчейні, але не хочуть порушувати правила, встановлені для паперової епохи.

Нарешті, як я вже згадував, ми продовжимо підтримувати зусилля Конгресу щодо включення вдосконаленої структури ринку до законодавства. Незважаючи на те, що SEC може висловлювати обґрунтовані думки в рамках чинного законодавства, майбутня SEC все ще може змінити курс. Саме тому спеціально розроблений законопроект є таким важливим, і саме тому я з радістю підтримую мету президента Трампа щодо прийняття закону про структуру ринку криптовалют до кінця року.

Чесність, зрозумілість та верховенство права

Зараз я хочу чітко зазначити, що ця структура не містить. Це не є обіцянкою SEC щодо пом'якшення правозастосування, шахрайство є шахрайством. Незважаючи на те, що SEC захищає інвесторів від цінних паперів шахрайства, у федерального уряду є багато інших регуляторних органів, здатних контролювати і запобігати незаконній діяльності. Не дивлячись на це, якщо ви збираєте кошти, обіцяючи побудувати мережу, а потім зникаєте з грошима, ми обов'язково знайдемо вас і вжити найсуворіших заходів відповідно до закону.

Ця рамка є зобов'язанням до добросовісності та прозорості. Для підприємців, які прагнуть започаткувати бізнес у Сполучених Штатах і готові дотримуватися чітких правил, ми не повинні обмежуватися лише зниженням плечей, погрозами або повістками; для інвесторів, які намагаються розрізнити купівлю токенізованих акцій та купівлю ігрових колекцій, ми не повинні лише пропонувати складну мережу, що складається з серії правозастосувальних дій.

Найголовніше, що ця структура відображає скромне усвідомлення меж повноважень самої SEC. Конгрес ухвалив законодавство про цінні папери, щоб вирішити певні проблеми — тобто ситуації, коли люди передають гроші іншим на основі їхньої чесності та здатності. Ці закони не призначені для того, щоб стати універсальною хартією для регулювання всіх нових форм вартості.

Договір, свобода та відповідальність

Дозвольте мені закінчити оглядом історії, який прозвучав у промові комісара Пірса у травні цього року. Вона згадала про дух американського патріота, який з великим особистим ризиком, навіть під загрозою смерті, відстоював принцип, що вільні люди не повинні підлягати довільним постановам.

На щастя, наша робота не потребує таких жертв, але принцип залишається тим же. У вільному суспільстві правила, що регулюють економічне життя, повинні бути відомими, розумними та належним чином обмеженими. Коли ми поширюємо закон про цінні папери за межі його належного обсягу, коли ми вважаємо кожну інновацію винною за замовчуванням, ми відходимо від цього основного принципу. Коли ми визнаємо межі своїх повноважень, коли визнаємо, що інвестиційні контракти можуть бути припинені, а мережі можуть функціонувати самостійно відповідно до своєї вартості, ми практикуємо цей принцип.

SEC приймає розумний підхід до регулювання криптовалют, що саме по собі не визначає долю ринку або будь-якого конкретного проєкту, це вирішуватиме ринок. Але це допоможе забезпечити, що США залишаються місцем, де люди можуть експериментувати, навчатися, зазнавати невдач і досягати успіху за чіткими та справедливими правилами.

Це те, що означає Project Crypto, і це мета, якої повинна прагнути SEC. Як голова, я сьогодні даю вам обіцянку: ми не дозволимо страху перед майбутнім затримати нас у минулому; ми не забудемо, що за кожною дискусією про токени стоять реальні люди — підприємці, які прагнуть розробити рішення, працівники, які інвестують у майбутнє, і американці, які намагаються поділитися плодами добробуту цієї країни. Роль SEC полягає в обслуговуванні цих трьох категорій людей.

Дякую всім, сподіваюсь продовжити діалог з вами в наступні кілька місяців.